1989年施行的《江苏省公墓管理办法》（以下简称原《办法》）对促进我省殡葬改革，规范公墓建设和管理，满足人民群众殡葬需求，实现“逝有所安”发挥了重要作用。但随着我省经济社会特别是城镇化不断发展，公墓管理出现了一些新情况、新问题，原《办法》已不能完全适应我省殡葬服务发展的现实需求。一是随着城市人口的增加，原《办法》对农村公益性公墓和城市经营性公墓的分类已经不能提供充足的墓位供给，未来公墓的规划建设重点需要扩大到城市公益性公墓以及公益性的骨灰堂，通过彰显公墓的公益性属性以及扩大公墓供给的方式，更好地满足人民群众的殡葬需求。二是促进人与自然的和谐共生、推行节地生态安葬是近年来殡葬改革的重要方向，原《办法》尚不能体现国家节地生态安葬的基本导向，在公墓建设面积、生态安葬地建设、倡导人民群众绿色生态殡葬新风上缺乏相应的制度引导。三是原《办法》不能有效回应人民群众对殡葬管理关心的热点问题。诸如墓位价格的规范问题、墓位使用期限问题、公墓经营单位管理问题等都需要《江苏省公墓管理办法》（以下简称《办法》）予以明确回应。

一、修订背景

（一）全面修订原《办法》是贯彻落实殡葬改革新要求、新方向的需要。近年来，习近平总书记多次对殡葬改革和殡葬管理工作作出重要指示批示，党中央、国务院和省委、省政府均对殡葬管理工作提出新要求。修订原《办法》必须贯彻落实殡葬的公益属性、全面实施惠民殡葬政策、倡导节地绿色生态安葬、加大殡葬设施建设力度、健全殡葬公共服务体系等殡葬改革的新目标、新任务。

（二）全面修订原《办法》是提升殡葬事业发展法治化水平的需要。近年来，民政部和我省分别出台了关于殡葬管理的一系列新的地方性法规和规范性文件，尤其是2021年3月新颁布的《江苏省殡葬管理条例》对公墓建设管理提出了新的要求，原《办法》的部分条款同上位法不一致，部分条款也需要进一步细化规定。除此之外，我省近年来在公墓管理方面也形成了一些成熟的规范性文件，亟需通过政府规章实现制度提档升级。

（三）全面修订原《办法》是有针对性地解决公墓管理方面存在问题的需要。随着我省经济社会发展，尤其是城镇化水平稳步提升、人口老龄化进程不断加快，人民群众日益增长的殡葬服务需求与殡葬服务供给之间的矛盾日益突出，《办法》需要着力解决公墓建设供给不足、推进节地生态安葬、公墓运营和管理规范化等问题。

二、修订过程

2022年初，省民政厅启动调研和起草工作，成立了起草小组，对涉及公墓管理的国家和省级层面的政策法规和相关制度进行梳理，认真研究剖析近年来山东、江西等兄弟省份出台的公墓管理办法，征求各地民政部门和公墓管理单位对原《办法》的修改建议，并结合近年来民政部对公墓建设管理的要求和我省公墓管理实际，拟定了送审稿。

省司法厅收到送审稿后，立即进行初步审查，于7月18日至8月17日在网上公开征求意见，并向各设区的市和省政府所有组成部门和直属机构进行多轮书面征求意见。9月至11月期间，省司法厅会同省民政厅赴苏州市进行立法调研，召开座谈会，听取基层部门的意见。在此基础上，根据各方意见和建议，省司法厅会同省民政厅逐条进行研究论证，反复修改。12月7日召开立法协调会，进一步协调意见，取得共识。经2023年1月27日省政府第1次常务会议审议通过，自2023年4月1日起施行。

三、主要内容

（一）扩大公益性公墓供给，满足人民群众殡葬需求。《办法》将公益性公墓从之前限定在农村地区扩大到城市范围。《办法》规定，公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是指以政府调控方式为逝者提供骨灰安葬服务的公共设施。经营性公墓是指以市场调节方式为逝者提供骨灰安葬服务的公共设施。编制殡葬设施空间布局规划，应当优先考虑公益性骨灰堂以及节地生态安葬建设项目，对经营性公墓建设实行总量控制。

（二）明确公墓审批条件和规划要求。根据民政部《关于深化“放管服”改革进一步规范经营性公墓审批监管工作的通知》（民发〔2021〕58号），《办法》规定，公益性公墓根据服务逝者的区域范围由县（市、区）、设区的市民政部门审批。经营性公墓由设区的市民政部门审批并报省民政部门备案。《办法》同时规定了禁止建设公墓的区域。

（三）推进节地生态安葬。促进人与自然的和谐共生、推行节地生态安葬是近年来殡葬改革的重要方向。《办法》在多个条款中践行绿色殡葬文明新风。《办法》规定，独立墓位占地面积不超过零点五平方米，合葬墓位占地面积不超过零点八平方米。公益性公墓应当使用卧式墓碑。倡导经营性公墓使用卧式墓碑；经营性公墓使用竖式墓碑的，最高不得超出地面一米。新建公墓生态安葬区域占公墓建设用地面积不低于百分之三十。县级以上地方人民政府民政部门可以会同有关部门在不改变林地、草地用途，保证防火安全的前提下，推行林地、草地和公益性生态安葬地的复合利用，但不得建设任何永久性设施。

（四）规范公墓运营和管理。公墓运营的规范问题一直是人民群众关注的重点，特别是针对天价墓、活人墓、炒买炒卖墓穴或骨灰格位等问题，社会反响强烈。《办法》对此专门作出了规定。《办法》规定，公墓墓葬费实行分类定价管理。公益性公墓墓葬费实行政府定价或者政府指导价，经营性公墓墓葬费实行市场调节价。禁止炒买炒卖墓位，除为特殊人群预订墓位外，公墓单位应当凭死亡证明或者遗体火化证明提供墓位。在公墓内安葬骨灰，公墓单位应当与办理人签订骨灰安葬合同，明确墓葬费、管理费、墓位使用期限以及其他权利义务。墓位使用周期不超过二十年。办理人或者其他相关人员不得自行改建墓位。在公墓管理方面，要求公墓单位应当使用全省统一印制的公墓安葬证书、骨灰安放证书；在服务场所醒目位置公示公墓设立凭证等内容；建立墓位销售管理档案；按照审批权限向民政部门报送年度工作报告，接受民政部门监督检查等。

（五）规范祭扫服务。为了更好地满足人民群众的祭扫需求，实现文明祭扫、绿色祭扫、节俭祭扫、安全祭扫，《办法》对祭扫服务进行了专门规定。《办法》规定，设区的市、县（市、区）人民政府应当加强传统祭扫节日服务保障，做好卫生防疫、错峰限流、交通疏导、火源管控、祭祀用品管理等工作。公墓单位应当提供高效便捷的祭扫服务，倡导文明、低碳、安全祭扫，推广集体共祭、敬献鲜花、网上祭扫等祭扫方式。公墓内开展安葬或者祭扫等活动应当遵守公墓单位的管理规定，不得从事封建迷信活动。禁止违反墓区管理规定在公墓范围内焚烧祭品、燃放烟花爆竹。